循環(huán)經(jīng)濟(jì)，“十五五”邁入精細(xì)化治理新階段

近日，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)。與以往側(cè)重工業(yè)端能效管控不同，《規(guī)劃》首次將減量關(guān)口前移至消費(fèi)端，提出構(gòu)建覆蓋全社會(huì)、全鏈條的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。圍繞綠色消費(fèi)如何落地、產(chǎn)業(yè)升級(jí)如何遏制“內(nèi)卷”、海外資源如何統(tǒng)籌等行業(yè)關(guān)切問(wèn)題，中國(guó)發(fā)展改革報(bào)社記者采訪了多位專家。

受訪專家認(rèn)為，《規(guī)劃》推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)從企業(yè)“約束”走向全社會(huì)“自覺行動(dòng)”，從“粗放回收”邁向“精細(xì)智造”，并在全球綠色貿(mào)易規(guī)則變革中主動(dòng)搶占話語(yǔ)權(quán)。

《規(guī)劃》將“積極推進(jìn)全社會(huì)綠色消費(fèi)”作為全面筑牢減量化基礎(chǔ)的重要一環(huán)，明確提出大力倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)，推進(jìn)生活垃圾分類和源頭減量，強(qiáng)化公共機(jī)構(gòu)帶頭節(jié)約和綠色消費(fèi)等內(nèi)容。

中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)朱黎陽(yáng)在接受中國(guó)發(fā)展改革報(bào)社記者采訪時(shí)表示，傳統(tǒng)減量側(cè)重于工業(yè)生產(chǎn)端的能效與物耗管控，對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域關(guān)注不足。“十五五”將減量關(guān)口前移至消費(fèi)端，將綠色消費(fèi)納入減量體系，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，推動(dòng)減量化從企業(yè)的“強(qiáng)制性約束”走向全社會(huì)的“自覺性行動(dòng)”。

不過(guò)，“綠色消費(fèi)”本質(zhì)上仍是一種消費(fèi)行為，而“節(jié)約”則意味著克制消費(fèi)。如何在消費(fèi)中實(shí)現(xiàn)“節(jié)約”與“發(fā)展”的平衡，是減量化從生產(chǎn)端走向生活端的關(guān)鍵命題。

“節(jié)約和綠色消費(fèi)并非對(duì)立概念。”清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院副院長(zhǎng)么新在接受記者采訪時(shí)表示，“節(jié)約仍然是最基礎(chǔ)的原則，核心是減少不必要的資源消耗。綠色消費(fèi)是在確有真實(shí)消費(fèi)需求的前提下，選擇資源消耗更低、環(huán)境影響更小、使用周期更長(zhǎng)的產(chǎn)品。”他進(jìn)一步解釋，綠色消費(fèi)不是用“購(gòu)買更好的綠色產(chǎn)品”替代“減少消費(fèi)”，而是把節(jié)約的內(nèi)涵從偏重少買少用，擴(kuò)展到了理性購(gòu)買、長(zhǎng)期使用、低環(huán)境影響產(chǎn)品選擇和循環(huán)利用的全流程節(jié)約。

么新強(qiáng)調(diào)，綠色消費(fèi)對(duì)前端綠色設(shè)計(jì)提出了更高要求：“很多時(shí)候，后端回收利用效果不佳，問(wèn)題并不只在于回收端存在短板，更在于產(chǎn)品從設(shè)計(jì)之初就沒(méi)有為回收與再利用預(yù)留空間。”《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)帶頭節(jié)約、帶頭綠色消費(fèi)，也強(qiáng)化商品零售、餐飲、住宿、電商、快遞、外賣等重點(diǎn)行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任，推動(dòng)其減少過(guò)度包裝、一次性用品使用和資源浪費(fèi)。

《規(guī)劃》落地實(shí)施的效應(yīng)將逐步傳導(dǎo)至消費(fèi)端，普通消費(fèi)者和居民能從身邊感受到多方面切實(shí)變化。

“綠色消費(fèi)選擇更多、更有保障。”么新提到，《規(guī)劃》圍繞促進(jìn)全社會(huì)綠色消費(fèi)作出系統(tǒng)部署：一方面完善綠色低碳產(chǎn)品推廣機(jī)制、推動(dòng)竹制品規(guī)模化應(yīng)用與快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型；另一方面著力擴(kuò)大高水平再制造產(chǎn)品供給、提升再生材料應(yīng)用規(guī)模、規(guī)范二手商品流通秩序。后續(xù)符合標(biāo)準(zhǔn)的再制造汽車零部件、再生材料制品、環(huán)保包裝產(chǎn)品以及合規(guī)二手商品將加快進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)，推動(dòng)綠色產(chǎn)品逐步成為消費(fèi)主流，讓消費(fèi)者切實(shí)享受到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的便利與實(shí)惠。

廢棄物回收服務(wù)更便捷、更規(guī)范。按照《規(guī)劃》推動(dòng)社會(huì)源廢棄物規(guī)范回收的要求，廢舊家電、數(shù)碼產(chǎn)品等品類的社區(qū)回收網(wǎng)點(diǎn)布局將進(jìn)一步優(yōu)化，居民可通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+回收”模式實(shí)現(xiàn)線上便捷交投。消費(fèi)者還可通過(guò)參與飲料紙基復(fù)合包裝、一次性飲品外帶杯分類投遞回收，助力低值可回收物回收率提升。么新告訴記者：“隨著正規(guī)回收處置體系覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，非法拆解、垃圾亂堆亂放等現(xiàn)象將得到有效遏制，城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境質(zhì)量相應(yīng)得到改善。”

值得一提的是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)行為還可獲得實(shí)際回饋。《規(guī)劃》明確“將典型循環(huán)經(jīng)濟(jì)行為納入全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)和碳普惠體系”。么新認(rèn)為，這一規(guī)定將推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與自愿減排激勵(lì)機(jī)制銜接。消費(fèi)者參與正規(guī)渠道交投廢舊物品、購(gòu)買綠色產(chǎn)品等，將有機(jī)會(huì)獲得碳積分，用于兌換公共交通優(yōu)惠、消費(fèi)抵扣券等福利，讓參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為獲得正向激勵(lì)。

“突出高質(zhì)量轉(zhuǎn)型是《規(guī)劃》的另一大亮點(diǎn)。”朱黎陽(yáng)說(shuō)，當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)“內(nèi)卷”問(wèn)題比較突出，低水平競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)含量不高的情況依然存在。《規(guī)劃》設(shè)立“大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)”專節(jié)，圍繞產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)研發(fā)、行業(yè)監(jiān)管、專業(yè)化服務(wù)業(yè)四個(gè)維度協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)從“粗放回收”向“精細(xì)智造”躍升，為整個(gè)行業(yè)注入新動(dòng)能。

在產(chǎn)業(yè)布局方面，《規(guī)劃》提出了“防范中央及地方非主責(zé)主業(yè)國(guó)有企業(yè)無(wú)序進(jìn)入資源循環(huán)行業(yè)”的要求。朱黎陽(yáng)認(rèn)為：“這一部署非常及時(shí)且必要，核心邏輯是有所為有所不為。”一方面嚴(yán)格約束無(wú)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、純跟風(fēng)投資的跨界擴(kuò)張，避免國(guó)資低效鋪攤、與民企低端爭(zhēng)利；另一方面引導(dǎo)國(guó)有資本精準(zhǔn)投向關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)布局“新三樣”處置、戰(zhàn)略金屬再生等事關(guān)國(guó)家資源安全領(lǐng)域。

“這一部署的目的并非限制經(jīng)營(yíng)主體參與，而是引導(dǎo)企業(yè)立足戰(zhàn)略定位明確主責(zé)主業(yè)，推動(dòng)技術(shù)、人才、資金等核心要素向主業(yè)集聚，避免低水平重復(fù)建設(shè)與資源錯(cuò)配。”在么新看來(lái)，對(duì)于本身以節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)，政策始終鼓勵(lì)其提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)作用，更好保障國(guó)家戰(zhàn)略資源安全，助力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；對(duì)于非資源循環(huán)主責(zé)主業(yè)、依托資金、土地等要素優(yōu)勢(shì)盲目跨界擴(kuò)張的企業(yè)，則重在矯正投資預(yù)期，引導(dǎo)其回歸主業(yè)定位，集中優(yōu)勢(shì)資源深耕核心領(lǐng)域，從源頭防范同質(zhì)化產(chǎn)能過(guò)剩與資源配置低效問(wèn)題。

此外，《規(guī)劃》還首次提出要摸排資源循環(huán)利用項(xiàng)目產(chǎn)能布局，開展產(chǎn)能預(yù)警和有效調(diào)控，合理規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)，依法依規(guī)推動(dòng)落后產(chǎn)能有序退出。

“這是一個(gè)務(wù)實(shí)且關(guān)鍵的制度設(shè)計(jì)。”朱黎陽(yáng)告訴記者，過(guò)去行業(yè)“小散弱”、低水平重復(fù)建設(shè)的根源之一，就是信息不對(duì)稱，一哄而上，等到產(chǎn)能過(guò)剩、惡性競(jìng)爭(zhēng)時(shí)已經(jīng)來(lái)不及調(diào)整。產(chǎn)能預(yù)警機(jī)制的作用，就是通過(guò)建立覆蓋各地區(qū)各類廢棄物處理能力的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，摸清家底、及時(shí)“吹哨”。

但要真正發(fā)揮遏制低水平重復(fù)建設(shè)的作用，朱黎陽(yáng)強(qiáng)調(diào)還需與以下幾方面形成合力：一是強(qiáng)化前端準(zhǔn)入，將技術(shù)、環(huán)保、能耗等標(biāo)準(zhǔn)嵌入項(xiàng)目備案和環(huán)評(píng)審批，從源頭把住關(guān)口；二是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法拆解和二次污染，讓低水平、不合規(guī)產(chǎn)能無(wú)處藏身；三是發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的作用，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和綠色采購(gòu)等政策，引導(dǎo)資源向規(guī)范化、高值化方向集中，以市場(chǎng)壓力倒逼落后產(chǎn)能退出。

在全球綠色貿(mào)易壁壘持續(xù)升級(jí)的背景下，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）、跨境碳交易規(guī)則、產(chǎn)品級(jí)再生材料比例要求等正在深刻重構(gòu)國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)格局。么新表示，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化產(chǎn)品綠色屬性，可有效增強(qiáng)我國(guó)制造業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)際綠色貿(mào)易規(guī)則的能力。同時(shí)，主動(dòng)參與構(gòu)建國(guó)際循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)、核算方法與認(rèn)證體系，也有助于提升我國(guó)在全球綠色治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)與影響力。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略價(jià)值遠(yuǎn)不止于貿(mào)易應(yīng)對(duì)，更是事關(guān)國(guó)家資源安全的根本。朱黎陽(yáng)表示，“十五五”時(shí)期，將更加關(guān)注海外資源。作為世界第一制造業(yè)大國(guó)，我國(guó)工業(yè)體系完整、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)勁，隨著國(guó)際市場(chǎng)對(duì)華依賴度持續(xù)上升，貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量戰(zhàn)略資源隨終端產(chǎn)品出口流向海外。

以新能源汽車為例，這一趨勢(shì)尤為突出。2025年，我國(guó)新能源汽車出口量達(dá)261.5萬(wàn)輛，同比激增一倍，大量銅、鋰、鎳等寶貴資源隨之滯留國(guó)外。而我國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度長(zhǎng)期居高不下，鋰、鎳等戰(zhàn)略資源外采率分別超過(guò)70%和90%，資源安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。

面對(duì)這一挑戰(zhàn)，“十五五”時(shí)期更加關(guān)注資源流失風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)渠道、兩種資源，優(yōu)化全鏈條管理機(jī)制，有序推進(jìn)海外優(yōu)質(zhì)再生原料進(jìn)口利用。通過(guò)再生原料形式合規(guī)回流，有效減少原生資源開采壓力，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)缺口，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備，為我國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全提供穩(wěn)定支撐。

《規(guī)劃》圍繞推進(jìn)海外優(yōu)質(zhì)再生原料進(jìn)口利用，提出一系列舉措，并提出加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作。

這既是對(duì)全球綠色貿(mào)易規(guī)則變化的主動(dòng)回應(yīng)，也是對(duì)國(guó)內(nèi)資源安全短板的精準(zhǔn)補(bǔ)位。通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，“十五五”時(shí)期有望在保障制造業(yè)原料供給的同時(shí)，推動(dòng)我國(guó)從資源消費(fèi)大國(guó)向資源循環(huán)強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵躍升。