李金惠、趙娜娜：擴面提質 區域共建 推動“無廢城市”由“建設”向“建成”邁進

近日，生態環境部會同相關部門印發《固體廢物污染防治“十五五”規劃》，提出要高質量推進“無廢城市”建設。這與美麗中國建設要求一脈相承。《規劃》的出臺，標志著我國“無廢城市”建設邁入“擴面提質、區域共建、系統深化”的新發展階段。站在“十四五”堅實基礎上，“十五五”時期將以“無廢指數”為牽引，構建點、線、面相結合的立體化治理體系，推動“無廢城市”由“建設”向“建成”邁進。

“十四五”奠定堅實基礎：從試點破冰到系統成勢

“十四五”時期，生態環境部會同相關部門推動“113+8”個城市及地區高質量完成建設任務，為“十五五”時期深化推進積累了寶貴經驗。“十四五”時期的生動實踐充分證明，“無廢城市”建設是一項基礎扎實、路徑清晰、成效顯著的系統工程。

一是推進機制全面建立，多元共治格局初步形成。生態環境部組建工作專班及技術幫扶工作組，開發信息化平臺，連續四年召開全國推進會，開展13期線上“微課堂”，為地方提供精準技術指導。科學的評價機制逐步完善，各地根據《“無廢城市”建設進展評價辦法（試行）》開展評價，評價結果顯示，2024年參評的109個地級城市平均得分達88分，37個城市成效顯著，體現了建設的整體水準。金融要素保障取得突破，北京銀行推出全國首個“無廢貸”專項產品，截至2025年底發放貸款66億元，為項目建設注入了強勁動力。

二是區域共建態勢由點及面，省域協同走向縱深。截至目前，北京、重慶、天津、上海、江蘇、浙江、山東等12個省份印發全域建設方案，10個省份制定梯次推進方案，成渝、長三角、粵港澳、京津冀及長江中游地區紛紛開展區域合作，建立跨省市協同機制，宜昌—荊門—荊州—恩施、長春—吉林等地積極探索跨市域共建路徑，區域一體化治理格局初具雛形。

三是重點領域瓶頸有效破解，治理效能大幅提升。“十四五”期間，“113+8”個城市及地區累計投入資金約9600億元，新增各類固體廢物處理能力約10億噸/年。各地針對長期存在的固廢治理頑疾實施攻堅。貴州開展27個煤矸石填溝造地試點示范項目，將消納煤矸石5900萬噸；山東實施大宗工業固廢回填項目38個，可消納固廢7500萬噸；遼寧已組織開展回填項目11個，可消納粉煤灰、爐渣約2140萬噸。鄂爾多斯市工業固廢綜合利用率從37%躍升至74%，昆明市磷石膏綜合利用率從12%提高到97%，濱州市赤泥綜合利用率從9%提升至21%，上海市探索飛灰資源化利用，預計2026年底實現飛灰零填埋，一系列標志性成果為全國提供了可復制、可推廣的實踐范本。

四是保障體系不斷健全，長效治理基礎更加堅實。河北、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、云南、安徽等10省相繼制修訂《固體廢物污染環境防治條例》，將“無廢城市”建設要求納入地方法規；上海專門出臺《上海市無廢城市建設條例》，為該項工作構建起專項法律框架。長三角建立一般固廢跨省利用備案直傳系統，開展兩輪跨省界非法轉移“百日行動”，立案查處55起，有效遏制了非法傾倒亂象。全國累計建設“無廢細胞”5.87萬個，杭州、蘇州、三亞入選全球“20個邁向無廢的城市”，“無廢”理念深度融入社會發展肌理，全社會共建共治共享的格局基本形成。

“十五五”時期核心任務：擴面提質與改革引領

展望“十五五”，《規劃》明確提出支持約200個城市開展建設，推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區全域共建，在美麗中國先行區及有條件的省份建成一批“無廢城市”。為實現這一戰略目標，必須聚焦補齊能力短板與強化智慧監管、分類施策打通微觀場景以及深化區域共建與聯防聯控三個維度持續攻堅。

一是補齊能力短板與強化智慧監管。全力推進危險廢物“1+6+20”重大工程建設，即打造1個國家危廢風險防控技術中心、6個區域技術中心和20個特殊類別危廢集中處置中心。深入開展非法傾倒處置固體廢物專項整治，綜合運用衛星遙感影像比對、無人機巡航以及AI視頻識別技術等現代技術手段強化快速發現與溯源，對省界、市界接合部以及廢棄廠房、閑置院落、河道沿岸等重點區域開展常態化掃描，完善全國固體廢物信息化監管“一張網”，打通全環節數據壁壘，實現全過程閉環管理與可追溯，徹底消除跨省轉移的監管盲區。針對歷史遺留的尾礦庫和廢渣堆場，實施分級分類整治與生態修復，消除存量風險。

二是分類施策打通微觀場景。在生產端，聯合工信部研究編制“無廢園區”“無廢企業”建設評價標準，持續開展典型案例征集，爭取到2030年培育遴選60個“無廢園區”“無廢企業”典型案例。聚焦鋼鐵、有色、石化、化工等重點行業“無廢化”改造，進一步支持中石化、國能、寶武、中化等中央企業及大型民營企業開展“無廢集團”建設，充分發揮大型集團帶頭作用。探索“無廢供應鏈”，將“無廢”要求嵌入生產全生命周期。在社會端，組織開展各地“無廢細胞”實施方案、建設指南、評價標準等文件匯編及論證，梳理分析各地各類“無廢細胞”建設先進經驗，研究編制國家層面系列“無廢細胞”建設指導文件。

三是深化區域共建與聯防聯控。打破行政壁壘藩籬，推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區等重點城市群全域共建，立足城市群資源稟賦與產業結構，統籌規劃建設區域性大宗工業固廢協同利用基地和危險廢物集中處置設施，建立區域設施能力“白名單”互認機制，形成城市群綠色發展的系統工程。統一區域內的建設指標體系和技術規范，共建區域固廢大數據平臺，建立“線索互聯、案件互通、證據互認”的聯合辦案機制，常態化開展跨區域聯合執法“百日行動”或專項打擊，嚴厲打擊“惡意傾倒、非法轉移”行為，形成跨區域監管的震懾合力，實現從單城推進向城市群協同治理的歷史性轉變。

“十五五”保障措施：評價驅動、點線面共進

為確保上述任務落地見效，必須構建強有力的保障體系，形成“點活、線通、面廣”的立體化推進格局，最終實現由“建設”向“建成”的跨越。

一是有序推進“十五五”“無廢城市”建設。盡快明確“十五五”時期建設范圍。充分調動各級政府積極性，各省加強統籌協調，健全常態化交流與激勵機制，推動新建與已建城市互學互鑒，對成效突出的城市實施資金獎補和政策傾斜。城市層面要堅持系統謀劃，精準補短板、強弱項，建立任務清單和項目清單，明確時間表、路線圖。新建城市要摸清家底、對標先進、有序鋪開，確保“無廢城市”建設開好局、起好步。

二是強化評價結果的剛性約束。根據兩年試行情況，修訂完善《“無廢城市”建設進展評價辦法》，持續開展年度進展評價。研究提出“無廢城市”建成指標，在此基礎上，構建綜合、客觀、動態反映固體廢物治理水平的“無廢指數”評價體系，指引從“建設”向“建成”過渡。嚴格落實目標責任制，推動“無廢城市”建設行穩致遠。研究建立“無廢城市”建成后的長效評估與動態退出機制，實現“無廢城市”可持續管理。

三是構建全方位宣傳動員體系。堅持國內與國際雙向發力。在國內加強“中國無廢城市建設”“無廢中國”等微信公眾號的品牌打造和成果展示作用。在“國際無廢日”、“六五世界環境日”等重要節點，開展形式多樣、內容豐富的“無廢”主題宣傳活動。在國際利用“國際無廢日”的契機，依托巴塞爾公約亞太區域中心，深度推動“國際無廢城市網絡”建設，持續推介中國城市優秀案例，向世界輸出“無廢城市”建設的中國智慧，提升我國在全球環境治理領域的話語權和影響力。

面向未來，“十五五”時期的“無廢城市”建設，將構建起政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的多元共治格局，全面支撐“無廢城市”由建設邁向高質量建成，為全面推進美麗中國建設、提升固體廢物治理現代化水平、助力全球可持續發展貢獻更為磅礴的力量。

（作者為巴塞爾公約亞太區域中心執行主任/清華大學環境學院教授李金惠、巴塞爾公約亞太區域中心助理主任趙娜娜）